SCoT et territoire(s). Quels acquis ? Quelles perspectives ?

Capture d'écran 2015-11-30 19.27.44 Note de synthèse sur un rapport intermédiaire présenté à la Fédération nationale des SCoT lors de l’Assemblée Générale du 25/11/2015 – à paraître dans Planète SCoT de janvier 2016

Suite à un appel d’offre « SCoT et territoires : quels acquis ? Quelles perspectives ? » diffusé en mars 2015, la Fédération nationale des SCoT a retenu la proposition d’étude présentée par le laboratoire Pacte et le bureau d’étude Acadie. Voici une synthèse des résultats saillants tirés de la première phase de cette enquête après que l’équipe ait analysé une vingtaine de documents de références sur les SCoT et ait organisé un séminaire réunissant dix experts universitaires. Le premier résultat est un étonnement : les travaux d’étude sur les SCoT, qui sont rares, sont surtout référés aux années d’élaboration et uniquement dans une perspective aménagement-urbanisme. En général, ils sont orientés sur l’opérationnel et sans éclairage du côté de la science politique, de la sociologie politique et du droit. Pourquoi un tel angle mort académique ? Sans doute pour partie en raison de l’hyper technicité du thème et du côté inclassable de ces syndicats mixtes. Les SCoT seraient-ils trop singuliers, trop français, trop souterrains, trop transversaux ou encore trop territoriaux pour alimenter les analyses de politiques publiques et pour être saisis dans une optique comparatiste internationale ? Dans les années 70, les recherches académiques sur les « Schémas directeurs » ont connu une certaine reconnaissance liée aux grands financements ministériels et au succès des recherches sur la planification à la française. Aujourd’hui, il est pour le moins étrange que les SCoT soient absents de la scène scientifique, politique et médiatique alors qu’il s’agit de dispositifs situés au cœur de la réforme territoriale et du processus de décentralisation (et que leur généralisation sur l’ensemble du territoire est annoncée). L’équipe Pacte-Acadie a mené la première partie de l’étude sur trois registres : en repérant les réorganisations territoriales liées à la mise en chantier ou en révision des SCoT, en recensant les doctrines d’aménagement discutées et diffusées dans chaque contexte local, en listant enfin les enjeux politiques régionaux et nationaux en présence.

Les SCoT comme déclencheurs ou amortisseurs des intercommunalités ?

Lorsque l’on parcourt la littérature grise sur les projets qui ont été qualifiés de « SCoT modèles », « SCoT témoin » ou encore « Scot Grenelle » dans les années 2000 et 2010, on constate l’importance de leur date de création pour expliquer leur élan volontariste. Plus le nombre de SCoT grandit, plus l’hétérogénéité augmente, révélant des écarts croissants de « culture SCoT » selon les contextes et selon les générations. Si l’on fait un retour sur la littérature grise dans ce domaine (rapports, articles, études), trois enseignements semblent se détacher. Le premier concerne le consensus progressivement établi sur l’importance du centre de gravité intercommunal dans les régulations publiques en matière d’urbanisme et de planification territoriale. Le deuxième enseignement concerne les explorations interterritoriales favorisées par les SCOT, importantes par leur nombre et dans leur diversité. Les études menées dans les années 2000 montrent que de nombreux SCoT ont fait office de tremplin et de déclencheur pour aborder des enjeux territoriaux qui débordaient largement le strict périmètre d’application SCoT. Le troisième enseignement enfin concerne le constat partagé que l’élaboration du SCoT n’est qu’une première étape (plus supracommunale qu’intercommunale) et que la mise en œuvre constitue une étape relativement incertaine (ou sujette à caution). Le SCoT est bien un déclencheur, mais à condition que s’engage ensuite un travail de traduction sur le terrain, ce qui repose la question du modèle initial (le volontarisme intercommunal) et de sa généralisation. À écouter les acteurs de terrain, les SCoT sont systématiquement vécus comme atypiques et comme « des laboratoires à ciel ouvert » liés à une série de critères hyper locaux. Ce sentiment est pour partie contredit par le mouvement de standardisation que produit la démarche SCoT au fil des multiples normes contraignantes à intégrer dans les schémas. Il semble par exemple que le modèle de la « ville durable » a produit, au moins au niveau des discours, un effet d’homogénéisation perceptible dans toutes institutions métropolitaines. Hormis la première génération des SCoT qui faisaient office de déclencheurs d’intercommunalité, on peut se demander si les nouveaux SCoT et les SCoT en révision ne procèdent pas dorénavant plutôt comme des amortisseurs d’intercommunalités, au sens ils absorbent les oscillations de périmètres en précisant ce qui fait tenir ensemble chaque territoire. Pour le cas des révisions à territoire stable, c’est le statu quo qui s’impose. Pour les autres, la question de la cohésion spatiale devient centrale. Et dans la mesure où la tendance est à l’augmentation (des périmètres comme des compétences), les SCoT deviennent des outils où la prudence est de mise et où le volume gestionnaire (en questions techniques à traiter) prend le pas sur les enjeux interterritoriaux plus stratégiques. Pour l’enquête de terrain, il sera intéressant de se demander si l’équation déclencheur/amortisseur est lisible dans les schémas départementaux de coopération intercommunale bientôt dévoilés par les préfets (début 2016). Deux questions pourraient être abordées : la formation (ou pas) d’un « esprit SCoT » sur les enjeux intercommunaux dans chaque territoire étudié, l’influence souterraine (ou pas) des SCoT dans les redécoupages débattus pour l’élaboration des SDCI.

Les SCoT, diffuseurs de doctrines aménagistes ou « lieux neutres » ?

Un deuxième questionnement concerne l’influence des SCoT et des inter-SCoT dans la production des priorités d’action publique, que ce soit dans le champ de l’aménagement, de l’environnement, du logement, de la cohésion sociale ou encore des transports. On sait peu de choses sur la circulation des idées, des recettes et des bonnes pratiques spécifiquement impulsée par le monde professionnalisé des SCoT. Le SCoT n’est-il qu’un « lieu neutre » qui met en scène le produit de conflits et d’orientations élaboré sur d’autres scènes collectives ? Quel rôle joue-t-il sur les régulations publiques dans les champs de la solidarité et de l’action sociales? Les SCoT demeurent-ils des vecteurs d’une théorie de la planification ou au contraire fonctionnent-ils comme le réceptacle d’une multitude de discours experts, au risque de la passivité ? Avant d’ouvrir ce débat, il faut avoir à l’esprit qu’en quinze ans (depuis la loi SRU), la « barque » réglementaire et normative des SCoT n’a cessé de s’alourdir. En tant qu’exercice de mise en cohérence par le territoire, le SCoT tend à accueillir une liste d’objectifs et d’obligations qui s’allonge d’année en année, avec pour conséquence première la standardisation de l’exercice par ses contraintes. Va-t-on vers le même SCoT partout (cf. la « grenellisation ») ou au contraire vers une territorialisation de l’exercice rendant les contraintes spécifiques à chaque territoire (ou au moins à chaque type de situation territoriale) ? Pour le monde des SCoT, cette mise en tension est difficile à appréhender parce que ce qui les unit (le cadre réglementaire et normatif qu’ils portent comme une « bonne parole ») est aussi ce qui les sature et les épuise. Les 20 documents mis à l’étude donnent des indices sur les facettes d’une dynamique SCoT que la production réglementaire et normative ralentit sur trois points :

  • Les SCoT commanditent et analysent certes une masse impressionnante de données mais cette activité de production de connaissances est inégale selon les territoires et elle débouche rarement sur des récits d’ensemble (dans le vocabulaire des politistes) ou des « projets de territoire » (dans celui des urbanistes). On peut même faire l’hypothèse que ces données en bloquent la formulation.
  • La révision des SCoT se limite parfois à la réactualisation de principes d’aménagement un peu datés ou à la reproduction de référentiels non discutés.
  • L’étape de la mise en œuvre des préconisations des SCoT est sujette à caution, elle se révèle dans les faits délicate à piloter et source de nombreuses improvisations.

Certains experts évoquent une période « d’incohérences calmes », au sens où la mise en application des orientations n’a pour l’instant d’autre urgence que le volontarisme des collectivités locales. Il en sera peut-être différemment dans quelques années quand certains « périls » mettront explicitement les SCoT en première ligne (un débordement démographique, une catastrophe environnementale, une crise écologique, une explosion sociale…). D’autres experts soulignent que « les SCoT n’ont pas de mains » et qu’ils ont souvent peu de moyens, que l’ingénierie est dérisoire comparée à celle des Parcs Naturels Régionaux par exemple, et que la marche pour passer de la connaissance/diagnostic à la stratégie/orientations puis à la mise en œuvre s’avère dans ces conditions particulièrement haute à gravir. Les experts soulignent encore que les « grands élus » n’ont pas forcément intérêt à investir des dossiers où l’innovation entraine une mise en danger politique immédiate, que les groupes d’intérêts (par profession ou par filière) occupent une position stratégique souvent autobloquante et que vue sous l’angle juridique, la question de la mise en œuvre sollicite un « droit souple » où figure simplement une « obligation de compatibilité » qui peut paraître faiblement contraignante. En même temps, cette souplesse facilite les négociations, ce que les anglo-saxons qualifient comme de collaborative planning, rendant la démarche très prometteuse pour tisser des partenariats inédits sur l’extérieur (chartes, contrats…). Deux questionnements en suspens méritent exploration : d’une part l’utilité (ou non) d’initiatives de type « atelier » pour discuter collectivement les finalités des SCoT et les promesses qu’ils suggèrent, d’autre part la nécessité (ou non) d’engager les SCoT dans des démarches de contractualisation (sur le modèle des PNR par exemple).

Les SCoT demain : acteurs de la « transition territoriale » ?

Le dernier questionnement posé par l’équipe Pacte-Acadie concerne le rôle politique des responsables des SCoT (élus et salariés) et de la Fédération nationale des SCoT dans les débats sur le devenir de la décentralisation. Sur un plan purement technique, le mécano actuel des instruments de planification territoriale place les SCoT au cœur des défis de la loi NOTRe sur les PLUI (plans locaux d’urbanisme intercommunaux) et du SRADDET (schéma régional d’aménagement et de développement). Certains experts font l’hypothèse que les SCoT pourraient devenir des « ombrelles » permettant d’expérimenter de nouveaux modes de gouvernance en région et en département. Faut-il lancer une nouvelle initiative de « SCoT témoins » ? Et faut-il suggérer à l’État de promouvoir des mécanismes incitatifs plaçant les SCoT au cœur de la Réforme Territoriale ? Il nous semble que la Fédération, en tant qu’instance de représentation, doit réfléchir aux façons de répondre à la double question de l’utilité et de la visibilité des SCoT. La première preuve de l’existence d’un SCoT, c’est la portée de ses orientations pour les partenaires qui l’entourent. La preuve de l’existence des SCoT, c’est aussi une reconnaissance dans les rouages de la démocratie tant territoriale que nationale, ce qui implique nécessairement des dispositifs participatifs et consultatifs. Il faut aussi s’intéresser à la façon dont les intercommunalités racontent leur implication dans les SCoT. Les SCoT sont souvent perçus comme une variété d’OVNI, les OPNI (Objets Politiques Non Identifiés). Non seulement leur statut juridique et leurs compétences échappent à toute catégorisation classique mais en plus, même s’ils sont censés couvrir tout le territoire, personne ne les a jamais vus « concrètement » et ils ne font quasiment jamais l’objet d’un récit dans les médias ou dans la société civile. Certes, ses promoteurs les définissent volontiers comme de simples outils techniques. Pourtant, leurs préconisations touchent directement à tous les aspects de la vie quotidienne des individus… Les SCoT ont une influence dans les systèmes politiques locaux et au sein des tournois nationaux qui débattent d’enjeux de planification territoriale (le Parlement, les associations d’élus, les groupes professionnels…). Ce ne sont pas seulement des « outils » mais aussi des espaces de mise en tension entre différentes conceptions de l’intérêt général et du service public. Et de notre point de vue, ce qui fait l’originalité de leur intervention tient dans la nature (et presque dans la qualité) de ces tensions. Les SCoT sont des espaces souples de transaction qui permettent de construire des consensus localisés à partir d’argumentations partagées. Ils sont modernes au sens où ils illustrent les doutes, les incertitudes et les promesses de la « transition territoriale » en gestation.

Le rapport intermédiaire souligne, en guise de conclusion, que le récit fédérateur des SCoT restera inachevé tant qu’il n’y aura pas de volonté politique à sortir explicitement du premier cercle des initiés et à « raconter » les vertus des SCoT dans un langage non spécialisé. Ce constat questionne, en creux, trois zones d’ombre (vu de l’extérieur) :

  • Quel est le rôle des partenaires extérieurs qui sont mobilisés pour le recueil des données et l’écriture des diagnostics (cabinets, agences, collectivités) ?
  • Où sont les habitants ?
  • Quelle est la place des groupes d’intérêts, que ce soit dans des secteurs classiques (l’agriculture, les entreprises, les autorités organisatrices de transports…) ou sur des dossiers plus transversaux (le logement social, le risque écologique, les nouvelles mobilités…)?

Ces trois questions restées en suspens touchent à la modernité de la démarche SCoT. Si l’on retient l’hypothèse d’une période de transition territoriale pavée d’incertitudes et de doutes, une période où la gouvernance se nourrit de décloisonnements et d’émancipations, on imagine mal que la place des experts, des habitants et des lobbies ne soit pas débattue publiquement et exposée médiatiquement. L’enjeu n’est pas seulement politique mais aussi pragmatique : le défi d’un langage commun SCoT porté par une communauté d’acteurs tout en étant audible sur l’extérieur implique un travail d’affichage qui va bien au-delà des ressources de communication ou de marketing.

Pour l’équipe PACTE-Acadie, Alain Faure (le 30/11/2015)

Equipe Pacte: François Bonnaz, Michelle Daran, Benoit Dugua, Maimouna Etroit-Ndong, Alain Faure, Philippe Teillet – Equipe Acadie: Clémentine Martin-Gousset, Manon Loisel, Martin Vanier,


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