Les trois défis de la réforme territoriale

[Note de travail – septembre 2010]

Le projet de réforme territoriale dévoilé par le Gouvernement Fillon suscite beaucoup d’exaspérations et de critiques, notamment sur quelques propositions à haute densité symbolique. La suppression de la taxe professionnelle intercommunale, la disparition des « pays », la division par deux du nombre de conseillers territoriaux et l’imbrication des mandats départementaux et régionaux sont des mesures qui bousculent le jardin à la française de la démocratie locale. Cependant, cette focalisation sur la France du jacobinisme apprivoisé a l’inconvénient de ne pas aborder l’enjeu principal du mouvement de décentralisation, à savoir la montée en puissance des pouvoirs et des responsabilités des grandes collectivités locales dans le mécano institutionnel national et international. En effet, les métropoles et les régions sont aujourd’hui en première ligne pour orienter l’action publique sur des dossiers majeurs comme la solidarité, l’insertion, la compétitivité, la sécurité, la culture, l’environnement. L’actualité de la Catalogne est à cet égard assez éclairante : les gouvernements locaux revendiquent dorénavant une position de responsabilité qui entre frontalement en concurrence avec les modes classiques de régulation publique top down des Etats et des grandes administrations. Quelles sont les propositions du Gouvernement dans ce contexte chaotique ? On peut trouver des éléments de réponse en revenant sur trois questions sur la démocratie que la décentralisation éclaire d’un jour nouveau : qui gouverne, d’où viennent les « bonnes » idées, et comment ces dernières se cristallisent-elles en solutions collectives?

Qui gouverne ? Les recherches en science politique montrent qu’un socle de croyances démocratiques s’est progressivement imposé depuis deux siècles dans les sociétés occidentales sur le principe du gouvernement représentatif : des élus nationaux perçus comme légitimes et compétents pour penser l’ordre social du monde et les principales règles du « vivre ensemble » entre les nations et en leur sein. Mais avec la décentralisation, la construction européenne et le tournant néo-libéral, certains tournois politiques infra-nationaux perturbent considérablement le jeu de la démocratie représentative. Ainsi, on constate qu’en France, les présidents de régions et d’agglomération donnent souvent le tempo des joutes nationales sur les grandes orientations en matière d’aménagement du territoire ou de cohésion sociale. Ils possèdent en effet une position stratégique privilégiée pour innover et expérimenter, pour fixer de nouvelles règles du jeu de la compétition politique et pour arbitrer les priorités entre les groupes de pression. Entourés de quelques experts, ce sont eux qui valident, transforment ou réfutent les grands référentiels des politiques redistributives et des priorités de développement jusqu’alors surtout conçues autour d’enjeux professionnalisés (l’agriculture, les transports, l’action sociale, la santé…) et à l’échelon national. Comment le projet du Gouvernement répond-il à ce différentiel démocratique qui donne aux grands élus locaux des responsabilités considérables dans le pilotage des politiques publiques ? Dans la plupart des pays voisins, les patrons des grandes collectivités locales sont élus au suffrage universel direct uninominal à deux tours. Ce système oblige les candidats à énoncer des valeurs communes à l’échelon régional, à afficher explicitement leur vision du monde et leurs orientations sur les grands débats de société. En France, les réformateurs n’esquissent pour l’instant qu’une timide avancée sur l’intercommunalité (avec l’élection directe des élus communautaires par scrutin de liste), mais le projet oublie complètement de revoir le mode de désignation de l’exécutif des régions, des départements et des intercommunalités. Ce sont les partis qui vont désigner les « présidents » au sein de chaque microcosme territorial, et on sait bien que ces arènes sont rythmées par une logique où l’ancienneté, les intérêts territoriaux bien compris et le cumul des mandats occupent une place prépondérante.

D’où viennent les « bonnes » idées ? C’est la deuxième question souvent explorée dans l’analyse des politiques publiques : identifier l’origine des propositions qui deviennent, au terme de conflits, de mobilisations, d’expertises et d’arbitrages multiples, des priorités que les lois nationales et européenne balisent et que les gouvernements locaux reprennent à leur compte et mettent en application. Depuis quelques décennies, on constate que les doctrines professionnelles sur le bien commun sont en quelque sorte en panne d’acceptabilité : elles ne parviennent plus à s’imposer comme légitimes à l’ensemble des citoyens, placées en concurrence avec d’autres façons de formuler les missions d’intérêt général par les riverains, les usagers, les contribuables, les experts profanes, les « nonistes » de tous bords… La réforme territoriale propose-t-elle des mesures pour que cette dynamique pluraliste soit bonifiée par les collectivités locales, pour que les « bonnes » idées construisent leur acceptabilité dans des arènes moins cloisonnées et moins opaques ? La multiplication des dispositifs de démocratie participative dans les collectivités locales (conseils de quartiers, comités ad’hoc, panels citoyens, états généraux thématisés, rencontres associatives) est un signe positif de cette évolution. Mais notre système politique local possède une singularité -le cumul des mandats- qui rend trop souvent cette proximité toxique. Ce sont essentiellement les élus municipaux possédant d’autres mandats (conseiller général ou régional, député ou sénateur) qui sont accaparés par les groupes de pression. Les pratiques clientélistes sont privilégiées car elles entrainent des gains directs dans les fameux tournois métropolitains et régionaux. Pour cette raison, l’interdiction du cumul entre le mandat municipal et les autres mandats électifs (département, région, Assemblée nationale, Europe) pourrait constituer une véritable innovation en faveur du renouveau participatif. Les arènes municipales quitteraient le théâtre d’ombres des décisions qui se prennent ailleurs pour retrouver leur mission originelle de théâtre vivant des expressions multiples et hétéroclites de la société civile. Riches de cette expérience d’écoute, les élus de proximité pourraient se concentrer sur la détection des « bonnes » idées des habitants et leur répercussion dans les sphères militantes et dans les arènes délibératives des métropoles, des départements et des régions.

Comment les idées se cristallisent-elles en solutions de politiques publiques ? Cette troisième question de science politique est sans doute la plus compliquée à aborder dans la mesure où le système de médiation du modèle républicain donne une place trompeuse à ses « corps intermédiaires ». Les syndicats, les partis et l’Assemblée nationale sont certes des instances permettant une lecture critique des intérêts catégoriels et territoriaux pour définir des priorités d’ensemble. Mais cet exercice est rendu difficile –voire impossible- en raison de l’extrême fragmentation des intérêts à défendre et de leur hyper-médiatisation (à droite comme à gauche) sur le court terme, le spectaculaire et l’élection présidentielle. Dans ce contexte saturé en clivages artificiels, la décentralisation peut devenir un processus privilégié de promotion d’élites « intermédiaires » qui prennent le temps de traduire sereinement les demandes en priorités et en normes. La réforme territoriale du Gouvernement favorise-t-elle cette dynamique délibérative ? Le projet formule une avancée intéressante avec la création des « conseillers territoriaux » qui rapprochent les gestions départementale et régionale, sur l’idée que les deux mandats procèdent de la même professionnalité et des mêmes objectifs politiques en matière de développement et d’aménagement. Les compétences départementales et régionales sont suffisamment imbriquées et complémentaires pour que le « métier » de conseiller territorial devienne une activité de cristallisation des « bonnes idées » à la croisée et à l’écoute d’une grande variété d’interlocuteurs. Malheureusement, le projet de réforme accompagne cette innovation courageuse d’une aberration et d’une lacune. L’aberration concerne le mode d’élection retenu. Le système proportionnel régional par listes départementales était satisfaisant, il avait permis en quelques mandats l’éclosion d’une variété prometteuse d’élus à la fois techniciens et militants, il inaugurait une façon plus moderne de faire de la politique. Le nouveau système proposé (scrutin uninominal par grand canton) rappelle l’affaire du récent syndrome « Jean Sarkozy » dans les Hauts de Seine : une élection cantonale micro-territorialisée, hyper-personnalisée et outrageusement masculine qui avantage de façon presque mécanique les arrangements entre « héritiers » et « notables » pour capter les postes de responsabilités. La lacune concerne le silence sur les instances de concertation et de participation (alors que les « conseils de développement » urbains défrichent un chantier passionnant pour que la société civile organisée prenne une part plus active dans les médiations publiques locales).

La légitimité, la proximité et la médiation sont trois équations au cœur de toute réforme de décentralisation dès lors que le premier objectif est que les métropoles et les régions mobilisent mieux, demain, « l’intelligence collective » de leur territoire. Sur ces trois enjeux, le projet du Gouvernement propose pour l’instant des solutions qui ne sont pas à la hauteur des défis démocratiques en présence.

Alain Faure (CNRS PACTE IEP Grenoble)